요약
법무법인 해마루(담당변호사 최윤수)는 국유재산 총조사 결과에 따라 유휴 행정재산 52,086필지에 대하여 일괄적으로 이루어진 직권 용도폐지처분 중 지하에 상수도관이 매설된 부지에 대한 용도폐지 무효확인을 구하는 소송에서 처분청인 총괄청을 대리하였습니다. 법무법인 해마루는 국유재산 관리사무의 위임 구조상 총괄청에게 개별 필지의 실태조사 의무나 시설관리권자에 대한 개별 의견조회 의무가 없다는 점, 그리고 국유재산대장·토지대장·GIS 등 처분 당시의 자료만으로는 지하 상수도 관로의 존재를 알아볼 수 없어 하자가 객관적으로 명백하지 않다는 점을 구체적으로 입증하여, 원고의 청구를 전부 기각시켰습니다.
키워드
국유재산, 직권 용도폐지, 행정재산, 총괄청, 의견제출 기회, 실태조사, 무효확인, 중대·명백설
수행변호사
사건의 개요
총괄청은 2018년 국유재산 총조사를 통해 행정재산 약 199만 필지의 유휴 여부를 조사한 뒤, 중앙관서의 장에 대한 의견조회와 자체 용도폐지 요구 절차를 거쳐 후속조치가 이행되지 않은 유휴 행정재산 52,086필지(1,632만㎡)에 대하여 국유재산법 제22조에 따른 직권 용도폐지처분을 하였습니다.
그중 두 필지는 이후 일반재산으로 매각되어 제3자가 소유권을 취득하였는데, 한국수자원공사는 해당 토지 지하에 상수도의 관로가 매설되어 있어 여전히 행정재산에 해당한다고 주장하며, 용도폐지처분이 절차적·실체적 하자로 무효라는 확인을 구하는 소를 제기하였습니다. 법무법인 해마루는 처분청인 총괄청을 대리하였습니다.
이 사건의 쟁점
- 총괄청이 직권 용도폐지에 앞서 개별 필지에 대한 실태조사를 거쳐야 할 의무가 있는지
- 국유재산법 제22조 제2항의 의견제출 기회 부여 대상이 어디까지인지, 시설관리권자인 수자원공사에게도 개별적으로 의견조회를 해야 하는지
- 관리청이 용도폐지 요구에 응하지 않은 것이 같은 조 제3항의 '정당한 사유 없는 불이행'에 해당하는지
- 설령 해당 토지가 여전히 행정목적에 사용되고 있었다 하더라도, 그 하자가 처분을 당연무효로 만들 만큼 중대·명백한지
법무법인 해마루의 법적 대응
법무법인 해마루는 국유재산 관리체계에서 총괄청이 차지하는 지위를 출발점으로 삼아, 처분의 적법성과 하자의 비명백성을 함께 논증하였습니다.
- 총괄청은 국유재산에 관한 총괄사무를 담당할 뿐 행정재산의 관리·처분 사무는 각 중앙관서의 장에게, 다시 지방자치단체의 재산관리관에게 위임되어 있으므로, 총괄청이 개별 행정재산의 이용현황을 구체적으로 조사하여 용도폐지 여부를 결정할 의무를 부담하지 않는다는 점을 관계 법령의 위임 구조를 따라 밝혔습니다.
- 국유재산법 제22조 제2항의 문언상 의견제출 기회를 주어야 하는 상대방은 중앙관서의 장으로 한정되며, 일선 재산관리관에 대한 의견조회는 각 중앙관서의 장에게 위임된 관리사무의 범위에 속한다는 점을 논증하였습니다. 그럼에도 실제로는 한국자산관리공사와 국토교통부장관을 통해 장성군 재산관리관은 물론 원고에게까지 두 차례에 걸쳐 의견조회가 이루어졌다는 사실관계를 자료로 정리하여 제출하였습니다.
- 의견조회에 대해 관리기관이 '결과 미수용'과 '활용계획'이라고만 입력했을 뿐 구체적인 활용계획이나 수용 불가 사유를 전혀 밝히지 않았고, 도지사의 거듭된 요청에도 응하지 않았음을 입증하여, 제22조 제3항의 직권 용도폐지 요건이 충족되었음을 뒷받침하였습니다.
- 실체적 쟁점에서는 관련 고시상 해당 토지의 용도가 '사무소 진입도로'로 기재되어 있었을 뿐 관로부지임이 드러나지 않았던 점, 지방자치단체 GIS 시설물 관리 시스템에서도 관로가 확인되지 않았던 점, 국유재산대장·토지대장·수도시설관리권 등록부 어디에도 관로부지 기재가 없었던 점, 지상 맨홀은 상수도관이 아닌 오수관 맨홀이었던 점, 실태조사 당시 토지가 잡초가 무성한 채 방치되어 있었던 점 등을 종합하여, 처분 당시 외관상 하자를 알아볼 수 없었다는 점을 집중적으로 입증하였습니다.
법원의 판단
재판부는 다음 같은 이유로 원고의 청구를 기각하였습니다.
- 절차적 하자 관련 : 총괄청에게 직권 용도폐지 전 개별 실태조사를 의무화하는 규정은 없고, 총괄청은 개별 행정재산의 유지·보존 사무를 직접 담당하는 관청도 아니다. 한국자산관리공사에 총괄사무 일부를 위탁하여 총조사와 현장조사를 실시한 이상 현황 조사사무는 충분히 이행되었다. 의견제출 기회를 주어야 할 대상은 중앙관서의 장으로 한정되며, 수도시설관리권을 가진다는 사정만으로 원고가 해당 토지의 실질적 관리권한을 가진다고 볼 수 없다. 행정재산의 면적과 필지 수, 소재 분포를 고려하면 개별 필지별 의견조회는 현실적으로 불가능하다. 관리기관이 구체적인 활용계획이나 수용 불가 사유를 밝히지 않은 채 용도폐지 요구를 이행하지 않은 이상, 제22조 제3항의 요건을 갖추었다.
- 실체적 하자 관련 : 처분의 당연무효를 주장하는 원고에게 그 증명책임이 있고, 하자는 중대할 뿐 아니라 객관적으로 명백해야 한다. 해당 토지 중 일부가 관로부지로 공공용에 이용되고 있다고 볼 여지는 있으나, 토지 전체가 관로부지라고 보기 어렵고, 상수도관 매설 사실은 개발사업 시행 경위와 GIS 표기, 인근 수도시설 설치현황 등을 구체적으로 조사한 뒤에야 확인할 수 있다. 따라서 설령 처분이 국유재산법 제40조 제1항에 위반된다 하더라도 그 하자가 외관상 명백하다고 볼 수 없다.