요약
법무법인 해마루(담당변호사 지기룡, 최윤수)는 복선전철 민간투자사업 과정에서 철거된 지방자치단체 소유 환승통로에 관하여 지급한 보상금 약 18억원의 반환을 구하는 국가철도공단을 대리하였습니다. 1심은 사업시행자가 국토계획법 제65조 제1항의 '행정청'에 해당하지 않는다고 보아 청구를 전부 기각하였으나, 법무법인 해마루는 민간투자법의 우선 적용 구조, 실시협약 체결과 실시계획 고시가 별개의 법적 사건이라는 점, 사업시행자의 고도의 공공성을 구체적으로 논증하여 1심 판결을 뒤집고 청구금액 전부를 인용받았습니다.
키워드
BTL, 무상귀속, 국토계획법 제65조, 행정청, 공공시설, 실시협약, 부당이득반환, 1심 취소
수행변호사
사건의 개요
복선전철 민간투자시설사업(임대형 민자사업, BTL)은 SPC가 사업시행자로 지정되어 시행한 사업입니다. 국가철도공단은 이 사업에서 토지보상 및 용지확보에 한정하여 사업시행자로 지정되어 있었습니다.
사업 중 지하에 설치된 지방자치단체 소유의 환승통로를 철거해야 하는 상황이 발생했습니다. 국가철도공단은 이 환승통로가 국토계획법 제65조 제1항에 따른 무상귀속 대상이라고 보았으나 소유자인 지방자치단체는 이에 응하지 않았고, 국가철도공단은 공사 지연을 막기 위해 우선 보상합의에 따라 약 18억원을 지급한 뒤 부당이득반환소송을 제기하였습니다.
1심은 국가철도공단은 대체되는 공공시설을 설치하지 않았고, SPC는 국토계획법 제65조 제1항이 말하는 '행정청'에 해당하지 않는다고 보아 청구를 전부 기각하였는데, 법무법인 해마루는 국가철도공단의 소송대리인으로서 1심 판결을 취소하고 항소심에서 승소하였으며, 위 항소심은 대법원에서 심리불속행으로 확정되었습니다.
이 사건의 쟁점
국토계획법 제65조 제1항은 개발행위허가를 받은 자가 행정청인 경우에만 종래의 공공시설이 그 사업시행자에게 무상으로 귀속되도록 정하고 있습니다. 그런데 대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결은, 시행자로 지정됨으로써 비로소 행정청의 지위를 얻는 경우에는 여기서 말하는 '행정청'에 해당하지 않는다고 보았습니다. 1심은 이 법리를 그대로 적용해 민자사업 시행자인 서부광역철도를 행정청에서 배제하였습니다.
따라서 항소심의 핵심은 민간투자법에 따라 설립된 SPC에 대해서도 위 대법원 법리를 그대로 적용할 것인지였습니다.
법무법인 해마루의 법적 대응
법무법인 해마루는 도시·군계획시설사업과 민간투자사업의 구조적 차이에 주목하여, 위 대법원 판결의 법리를 민자사업에 기계적으로 확장할 수 없다는 점을 논증하였습니다.
- 민간투자법은 관계법률에 우선하여 적용되고(제3조 제1항), 실시계획이 고시되면 국토계획법상 개발행위허가가 의제됩니다(제17조 제1항). 따라서 도시·군계획시설사업을 전제로 한 국토계획법 제99조가 아니라 개발행위허가에 관한 제65조·제56조가 곧바로 적용되며, 실시계획 고시 이전에 행정청의 지위를 취득했다면 무상귀속 규정이 적용된다는 해석을 제시하였습니다.
- 민자사업에서는 실시협약 체결로 사업시행자가 지정되고(민간투자법 제13조), 그와 별개로 실시계획 승인이라는 행정재량의 행사가 뒤따릅니다. 두 절차가 법률상 하나의 사건이 아니라는 점을 밝혀, 서부광역철도가 2015. 12. 18. 실시협약 체결 시점에 이미 행정청의 지위를 취득했음을 논증하였습니다.
- SPC의 공공성을 뒷받침하는 자료를 폭넓게 제출하였습니다. 국가철도망계획에 따른 사업이라는 점, 국토교통부장관이 타당성 조사를 바탕으로 민간투자시설사업기본계획을 수립·고시한 점, 1,000억 원이 넘는 건설보조금, 운영순이익의 분배 구조, 성과 보고·시정조치·협약 해지 등 감독 체계, 국민연금공단·한국정책금융공사 등 공공기관이 지분 60%를 출자한 설립 구조 등이 그것입니다.
- 사업 규모(수용 39,644.4㎡, 구분지상권 설정 328,073.1㎡)와 환승통로 벽체가 완전히 철거되어 새 정거장으로 대체된 경위를 입증하여, 무상귀속 제도가 '단지형 개발사업'에만 적용된다는 피고의 방어논리에도 대응하였습니다.
법원의 판단
재판부는 다음과 같이 판단하여 1심 판결을 일부 취소하였습니다.
- 신·구 공공시설 무상귀속 제도는 새로 설치되는 공공시설이 관리청에 무상귀속됨으로써 생기는 개발사업 시행자의 손실을 보전해 주려는 데 취지가 있으므로, 종래의 공공시설이 무상귀속되는 행정청은 직접 비용을 투입하여 새 공공시설을 설치한 행정청이어야 한다. 대체 시설을 설치한 것은 SPC이므로 국가철도공단 자신은 여기에 해당하지 않는다.
- 그러나 민간투자법에 따라 설립된 민자사업법인에 대해서까지 도시·군계획시설사업에 관한 위 대법원 법리를 그대로 따르기는 어렵다. 민간투자사업에서는 실시협약 체결에 따른 사업시행자 지정과 실시계획 고시에 따른 개발행위허가 의제를 별도의 법적 사건으로 구분하여 무상귀속 규정의 적용 여부를 판단해야 한다.
- 서부광역철도는 법령에 따라 행정권한을 위탁받은 사인에 해당하고, 그가 수행한 사업은 전통적인 행정청이 수행하는 것에 버금가는 고도의 공공성을 가지므로, 늦어도 실시계획이 고시된 2016. 7. 4. 이전에 이미 행정청의 지위를 얻었다.
- 이 사업은 그 목적과 규모에 비추어 단지형 개발사업에 해당하고, 환승통로는 벽체가 완전히 철거되어 새 정거장으로 대체된 이상 용도폐지된 기존 공공시설에 해당한다.
이에 따라 환승통로는 무상귀속되는 것이므로, 지방자치단체가 받은 보상금은 법률상 원인 없는 급부에 해당한다고 보아, 원고의 청구를 인용하였습니다.
판결의 의의
민간투자사업(BTL·BTO)으로 사회기반시설을 설치하면서 기존 국·공유 공공시설을 철거하게 되는 사례는 계속 늘고 있습니다. 이 판결은 민자사업 시행법인도 실시협약 체결 시점에 국토계획법 제65조 제1항의 '행정청' 지위를 취득할 수 있다고 명시적으로 판단하여, 도시·군계획시설사업을 전제로 한 기존 대법원 법리가 민간투자사업에 그대로 적용되는 것은 아님을 밝힌 사례입니다.